Постоянный адрес сатьи http://soob.ru/n/2005/2/6/0


Tertium non datur?

Реформы — новый национальный вид спорта для российского чиновничества?
Реформы, которые были обещаны президентом, действительно идут. Их шаг отдаётся эхом по российской земле, выгоняя даже в каникулы пенсионеров на скользкий путь публичного протеста. Власть в ответ, делая отдельные уступки, утверждает, что реформам альтернативы нет. В связи с этим Жириновский, которого не упрекнёшь в критическом отношении к власти, заметил, что неплохо было бы ей перестать рапортовать о самоценности реформ, а просто и доступно объяснить людям, зачем они делаются.

Попытаемся разобраться со следующим, февральским, тактом этих реформ, который, на первый взгляд, касается сугубо внутренних дел самой власти: с административной реформой и реформой госслужбы. С 1 февраля новый Закон о гражданской госслужбе введён в действие, а «вертикаль» исполнительной власти на местах стала вытягиваться «в струнку»: вслед за «первой ласточкой» — молодцеватым губернатором Приморья — и остальные региональные лидеры начали втягиваться в процесс своего переназначения. Формальная машина (если воспользоваться языком сетевого маркетинга) «переподписывания» губернаторов работает пока без сбоев. 6 февраля на другой окраине России, в Ненецком автономном округе, состоялось «прощание» с одним из институтов прямой демократии в регионах. И хотя ясен театрализованный характер этого последнего акта демократического процесса (судьба «матрёшечных округов», кажется, предрешена после прецедента с Коми-Пермяцким округом: их федеральный статус станет «первой жертвой» укрупнения регионов в ходе административной реформы), но всё-таки почти пятнадцатилетний опыт региональной публичной политики, да и значительный сегмент практически круглогодично действовавшего политического рынка… Можно сказать, традиция региональной политической культуры! Поэтому понятна реакция внепарламентской демократической и либеральной оппозиции на меры по изменению порядка замещения должностей руководителей регионов, предложенные Путиным 13 сентября 2004 г. после серии терактов в стране, апофеозом которой стал захват заложников в бесланской школе №1.

Но сейчас, когда новый кадровый механизм введён в действие, вряд ли стоит полемизировать по вопросам его легальности или легитимности; следует внимательно присмотреться к тому, насколько он эффективен. С гуманитарно-технологиче-ских позиций попытаемся оценить, способен ли этот механизм разрешить проблемы, ради которых и замышлялась указанная реформа. Её существо в терминологии кадрового технолога можно сформулировать так: замещение первых лиц в органах исполнительной власти регионов теперь происходит не путём прямых выборов на альтернативной основе, а в результате номенклатурного подбора кандидатуры вышестоящим органом с последующим её утверждением законодательным органом субъекта Федерации. И если прежде легитимность кадрового решения определялась большинством пришедших на выборы жителей региона, то нынче у неё два источника: администрация президента и волеизъявление соответствующего регионального законодательного собрания. Таким образом, если использовать шкалу «бюрократия — демократия», налицо сдвиг во вполне определённую сторону. Как обычно, жертвой самореформирования бюрократии оказывается демократия: выборные механизмы прямой демократии подменены практикой бюрократического подбора руководящих кадров, замаскированной процедурой публичного голосования. Во имя чего?

Владимир Путин считает необходимым, чтобы кандидат на пост главы исполнительной власти в регионе представлял законодательному собранию субъекта Федерации програмау социально-экономического развития региона. «Это необходимое условие», — сказал президент России на встрече с председателем Совета Федерации Сергеем Мироновым.

Новоизбранный глава Ненецкого автономного округа Алексей Баринов выступил против укрупнения субъектов Федерации. «Ненецкий автономный округ должен сохранить статус самостоятельного субъекта Федерации», — заявил Баринов.

ИА Новости гуманитарных технологий

Официально поводом к организационно-кадровому нововведению стала неразбериха в региональных властях Северной Осетии во время теракта в Беслане. Чтобы противостоять угрозе (а президент прямо заявил, что мы оказались в состоянии войны с террористами), необходимо восстановление принципа единоначалия в органах исполнительной власти. Как говорится, в условиях force majеure. И высшие должностные лица в регионах, чья легитимность зиждилась на волеизъявлении местного населения, явно выпадали из тщательно выстраиваемой Путиным «вертикали власти». К тому же даже поверхностный бенчмаркинг подтверждал правильность такой стратегии: президент США сразу после событий 11 сентября 2001 г. учредил суперминистерство внутренней безопасности, которому были подчинены все службы, отвечающие за борьбу с терроризмом.

Однако, как не без иронии отмечает аналитик Алексей Макаркин, настоящим мотивом отмены выборов руководителей регионов стало событие, происшедшее за пять месяцев до трагедии в Беслане. Речь идёт о неожиданной победе артиста М.С.Евдокимова на выборах в Алтайском крае. Его штаб, возглавляемый московским политтехнологом М.В.Малютиным, умело воспользовался популистскими настроениями населения, которые, по собственному признанию Михаила Валентиновича, весьма напоминали умонастроения советского общества на рубеже 80-90- х гг. Столь лёгкая конвертация своего социального и репутационного капитала артистом Евдокимовым в политический капитал (несмотря на контроль над административным ресурсом со стороны его соперника) продемонстрировала, что выборные технологии дают доступ к власти не только представителям плутократии, но и охлократии. Таким образом, отечественная демократия постепенно трансформируется, если воспользоваться введённым в оборот в 1976 г. немецким инженером-ракетчиком Германом Обертом термином, в самые зрелые формы какократии («правление худших»).

Как противостоять этому процессу? Стратеги из администрации президента выстраивают институциональное пространство для альтернативных управленческих форм. Если демократические процедуры выборов дают лазейку для проникновения рыночных (плутократия) и коллективистских (охлократия) управленческих форм, то извлечённый из архивной пыли и творчески переработанный проект Общественной палаты (проект создания общественной палаты как высшего контрольного органа страны был предложен ЦСИ ПФО в 2002 г.) призван институционализировать экспертные (знаниевые) управленческие формы, а процедура согласования кандидатур руководителей регионов — в зачаточной форме диалоговую управленческую форму. То, что в системе государственного управления наблюдается умножение типов управленческих форм, следует рассматривать как положительное явление; по крайней мере, это отвечает мировой тенденции нарастания плюрализма управленческих подходов и технологий, обусловленной переходом к новой парадигме управления — от New Public Management к Good Governance («правильное правление»). Однако ключевые кадровые процессы (назначение ведущих руководителей в системе государственного управления) должны протекать в рамках бюрократических управленческих форм. В этом и заключён решительный поворот в кадровой политике администрации президента: от выборов — к старому и проверенному подбору кадров.

Идущее параллельно с административной реформой освоение правительственным аппаратом технологии стратегического управления наткнулось на неодолимое препятствие: целевые федеральные программы. Их статус — административный, политический, организационно-технологический и финансовый — вызывает наибольшие споры именно относительно региональных программ, которые были площадкой политического торга между Центром и регионами. Кадровый манёвр, заложенный процедурой назначения региональных руководителей, «деполитизирует» проблему с программами регионального развития, причём не только с имеющими статус федеральных. Ведь происходящее пока под сурдинку переназначение региональных руководителей даже формально не имеет никакого отношения к вопросам регионального развития. Таким образом, программирование регионального развития выводится из пространства публичной политики, становится внутренним делом федеральной бюрократии.

Если раньше процедура выборов вольно или невольно побуждала кандидатов в региональные лидеры обсуждать в публичном пространстве некие версии региональных программ развития, то теперь отсутствие даже упоминания о них во время утверждения вновь назначаемых руководителей регионов свидетельствует о том, что решение региональных проблем будет зависеть от профессиональной компетентности чиновников. И опыт принятия и реализации закона № 122 о монетизации льгот, конечно, вызывает законные опасения в регионах. Что, помимо вновь создаваемой Общественной палаты, может способствовать снижению управленческих, кадровых и политических рисков?

Президент дал ответ на этот вопрос, подписав 3 февраля указ № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности на государственной гражданской службе Российской Федерации», дополняющий Закон о государственной службе. Предписываемый данным указом механизм указывает на ещё один, альтернативный выборам и подбору, способ замещения вакантных должностей — конкурсный отбор. Отборочные процедуры, проводимые конкурсными комиссиями, в которые должны включаться независимые эксперты, призваны снизить риск попадания на должности специалистов в госслужбе некомпетентных граждан. Понятно, что превращение буквы закона в реальный механизм отбора зависит от той модели кадровой политики, которая будет проводиться в жизнь.

В ходе разработки концепции реформирования госслужбы были выдвинуты следующие модели формирования новой профессиональной элиты: 1) модель «кипящего слоя (ГУ-ВШЭ) — жёсткая конкуренция даёт возможность прорваться «наверх» сильнейшим; 2) модель «ядерного реактора» («силовики») — гражданская, военная и специальные службы автономизированы, но воздействие последней на остальные позволяет контролировать кадровые процессы и подбирать нужных (лояльных) людей; 3) модель «часового механизма» («юристы-нормативисты») — нормативное регулирование и регламентирование кадровых процессов делает продвижение вверх результатом послужного списка; 4) модель «открытого исходника» (аппарат ПФО) — попадание на высокие посты госслужбы определяется профессиональными и личными качествами кандидата, но требует его специальной «доводки» в кадровом резерве. Напомню, что модель «открытого исходника» была отработана в ПФО в ходе открытых кадровых конкурсов, которые проводились в режиме программирования конкурсантами своей будущей профессиональной деятельности. Механизм отбора, зафиксированный в Законе, стал своеобразным синтезом предложенных моделей, однако возобладали в нём всё-таки второй и третий подход.

Но вернёмся к механизму замещения должностей руководителей регионов. По вступившему в силу 1 февраля Закону о гражданской госслужбе они не попадают под действие процедуры кадрового отбора. Но если в порядке эксперимента распространить на данную категорию руководителей эту норму закона, то удастся снять довольно болезненную для ряда руководителей национальных республик дилемму «прямые выборы — подбор и назначение», а также вернуть проблемы регионального развития в пространство публичной политики. Предположим, аппараты полномочных представителей в федеральных округах готовят кандидатуры претендентов (следует оставить возможность их самовыдвижения), которые обязаны представить варианты программы регионального развития и состав своей управленческой команды. После широкого обсуждения этих кандидатур и их программ общественностью региона (с привлечением независимой экспертизы) законодательные собрания проводят баллотировку, на основании которой конкурсная комиссия рекомендует президенту кандидатуру будущего руководителя. Важно, что срок пребывания назначенного по итогам конкурса руководителя региона должен определяться успешностью реализации программы регионального развития.

Дата публикации: 02:45 | 18.03


Copyright © Журнал "Со - Общение".
При полном или частичном использовании материалов ссылка на Журнал "Со - Общение" обязательна.