Постоянный адрес сатьи http://soob.ru/n/2005/2/5/3


Управление регионами — восстановление власти?

Регионы вновь имеют значение
С региональным развитием в России, наконец-то всё стало «хорошо»:появилось целое министерство в федеральном Правительстве, которому данное развитие вменено как функция. Но есть ли готовая философия, политика и технология регионально- го развития? Ведь министерству их нужно получить готовыми, так как в текущем управлении мало места поиску и размышлениям. МРР откуда-то должно взять это готовым. Из опыта регионов? Из регионального консалтинга? Из бизнеса на развитии территорий? У министерства есть год на пробы.

На протяжении последних двадцати-тридцати лет, с момента, когда неолиберальное мировоззрение стало господствующим в мировой элите, соответственно, неоклассическая экономическая теория превратилась в универсальный «рецепт успеха» в хозяйственной жизни, а так называемый «новый менеджмент», прочтённый в духе М.Тэтчер и А.Гора, — в главную технологию государственного управления, государственная власть утратила своё пространственное наполнение. Поколебалось, казалось бы, самое важное в ней — обладание обширными территориями. Власть, которая в старых языках всегда была близка «владению», «волости», выражала не только «силу» и «мощь», но и «державу», постепенно трансформировалась во «влияние» — макроэкономическое регулирование валютного курса, удержание уровня инфляции, соблюдение правил торговли и пр.

Правда, все эти трансформации обесценили власть над территорией только на первый взгляд. Макроэкономическое регулирование действительно вытеснило сколько-нибудь осмысленную проектность по отношению к территориям. Но эта проектность не исчезла, а переместилась на региональный уровень. Регионы, а не национальное государство, стали авторами наиболее амбициозных проектов пространственного развития в Европе в 1970-1980-е годы. Тогда наступил расцвет стратегического планирования на городском уровне.

Это перемещение стратегического проектного управления было столь стремительным, что в развитых странах заговорили о превращении городов в государства (К.Омаэ, С. Сассен и др.). Интересно, что в Амстердаме в 1960- е поколение протеста создало свой «альтернативный город», назвав его не как-нибудь, а «Оранжевым государством».

Почти двадцать лет потребовалось национальным и глобальным институтам власти на то, чтобы создать конструкцию управления и государства, по-новому учитывающую территориальность, пространственность жизни. Сначала заговорили о восстановлении в правах микроэкономического подхода и необходимости государственных проектов развития территорий.

Потом вернулось понимание, что выравнивание макроэкономических показателей не может быть целью региональной политики. Например, в Дании национальная политика поменяла свою направленность с поддержки отсталых регионов на приоритетное развитие Большого Копенгагена. В Голландии в 1994 году был учреждён пост зам. министра внутренних дел, задача которого состояла в развитии крупных городов. Аналогичные функции во Франции должен был выполнить Департамент планирования и регионального развития. Даже Всемирный банк объявил, что приоритетом его деятельности на развивающихся рынках становится поддержка региональных проектов.

В конце ХХ — начале XXI века произошло восстановление государственной власти как обладания территорией. Сегодня регионы вновь имеют значение с точки зрения обеспечения конкурентоспособности страны. Макроэкономические показатели всё меньше рассматриваются как предельная цель и самодостаточный инструмент развития. Стало очевидно, что в стране, где нет регионов, не может быть развития: государство и общество развиваются территориями.

ЧТО ПРОИСХОДИТ С УПРАВЛЕНИЕМ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ

К началу века и в российской элите появилось понимание того, что территории — это не только обуза, но и ресурс (может быть, сегодня и самый главный) развития. Появились доктрины территориального (пространственного) развития, правительство доросло до заявлений о том, что макроэкономическое регулирование должно быть скорректировано и дополнено пакетом «прорывных проектов». В конце 2004 года было создано Министерство регионального развития, которому была поручена пространственная «привязка» этих проектов.

Но оказалось, что ни философски, ни политически, ни технологически страна не готова перехватить управление региональным развитием.

ФИЛОСОФИЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ

Ответ на вопрос о целях развития, который был зафиксирован в различных региональных стратегиях, — рост благосостояния населения. Но ведь спрашивали про другое. Наверное, рост благосостояния (какого «населения»? почему выделенного территориально? в каких показателях измеряемый?) выступает условием для оправдания развития. Но следует ли из этого, что благосостояние и есть искомая цель развития, а процесс улучшения жизни — «лучшепроживания» — и есть та самая трудная и сложная работа развития?

Некоторые догадались, что в логике глобальной экономики цель регионального развития лучше представлять как капитализацию региона — повышение стоимости собираемых в нём активов, добавление к ней «территориальной маржи» как платы за развитие.

Отсюда — споры по поводу развития Москвы, дискуссии по концептуальным основам нового генерального плана Санкт-Петербурга. Истина, открытая в середине XIX века префектом Парижа бароном Ж. Османом, что город может быть представлен как экономическая система по созданию прибавочной стоимости и план его реконструкции способен повысить совокупную стоимость активов территории, наконец-то дошла и до руководства российских городов. Но в концептуально законченные представления пока не оформилась.

Новые цели регионального развития могут быть поставлены только в новых масштабах, а потому требующих и новый класс стратегий (если

Княгинин Владимир Николаевич.

Кандидат юридических наук. Занимается исследованиями и проектными разработками в области регионального развития. Принимал участие в исследованиях региональных процессов в Приволжском федеральном округе («На пороге новой регионализации России», Нижний Новгород, 2001), разработке «Доктрины развития Северо-Запада России» (Санкт-Петербург, 2002), стратегий ряда субъектов РФ и муниципальных образований. Автор более 40 научных работ.

исходить из того, что стратегия есть масштаб управления). Говорить о капитализации территорий можно только рассматривая их как часть глобальной экономической системы. Новые региональные стратегии должны строиться как «гео»-стратегии. Будущее территорий в них должно прорисовываться из занятия конкурентоспособных позиций в больших открытых рынках.

Такое позиционирование может существовать только на основе восстановления геоэкономического баланса территорий, характеризующего их место в системе глобальных обменов. Но оказалось, что практики составления таких балансов в стране нет, нет и статистики, способной обеспечить их аналитически. В таком стратегическом и философском вакууме понимания регионального развития государству сложно определиться, как помыслить новую территориальную сборку страны.

Помыслить страну не отраслями, а территориями очень сложно. Ещё сложнее организовать её как таковую: для этого необходимы специальные технологии создания такого сложного субъекта как регион. Во-первых, он собирается скорее как ситуация, или сюжет, которые разыгрываются на территории с большим количеством участников в динамичной внешней среде.

Централизованно управлять таким регионом сложно: он не подчиняется директивам, если только не является зависимой от одного предприятия и одного производства территорией, лишённой финансовой и проектной самостоятельности. Будущее таких регионов трудно планировать, его можно в лучшем случае сценировать. Поэтому все современные передовые стратегии регионального развития строятся как сценарные разработки, допускающие возможность многовариантного будущего. Выбор между сценариями — всегда политический процесс.

Во-вторых, регионы участвуют в конкурентной борьбе на глобальном рынке за финансы, людей, технологии, информацию. Согласование позиций игроков внутри региона превращается в сложный процесс. Нужно договориться об общем видении и понимании ситуации, о том, в чём сюжет сценария для территории.

Эта актуализация общего видения превращается в специальную процедуру выкладывания и согласования представлений. Либо запускается процесс регионального форсайта, либо проводится система переговоров между «стейк-холдерами» как отдельный и особый этап стратегического планирования, либо серия стратегических (оргдеятельностных) игр и т.п. Договорившись об общем представлении будущего, нужно закрепить обязательства «стейк-холдеров» по согласованию своих планов и проектов. Здесь встаёт вопрос о том, как будет оформлен стратегический план. Вариантов не очень много: должно быть в меньшей степени правовое, а в большей степени моральное соглашение региональных игроков.

Региональная стратегия требует определённого типа политики в регионе. Если стратегия опирается на множество самостоятельных игроков и исходит из их принципиальной свободы, то она требует демократической политики в регионе, иначе обречена на неуспех.

Характерен пример Барселоны, осуществившей демократизацию как способ построить собственную политическую систему и мобилизовать городское сообщество на стратегирование. Форму составления Стратегического плана Барселоны копируют многие регионы, но успешно это делают единицы. Дело ведь не в том, кто, как и когда подпишет текст Стратегического плана. Дело в том, как будет запущен демократический процесс регионального развития. Оболочку перенести легче, чем развернуть реальное демократическое содержание.

Политическая составляющая регионального развития в РФ не ясна. Большинство регионов несамодостаточны и зависимы от компаний, чьи производственные подразделения дислоцированы в них. Политический процесс в этих регионах беден и демократизации поддаётся с трудом. Формула управления другими регионами не выработана. Переход к назначению губернаторов — попытка нащупать один из компонентов такой формулы, но насколько она будет результативной, покажет время.

ОТ «БУМАЖНЫХ ПРОЕКТОВ» К ПУЛАМ ИНВЕСТОРОВ

Дефициентность старой философии регионального развития в России стала видна к началу 2000-х годов. Мировоззренческий, идеологический вакуум постепенно начал заполняться теоретическими и практическими поисками на уровне отдельных регионов. Тогда же начали нащупываться новые формы политического управления развитием территорий (стали проводиться «сессии планирования» с участием «стейкхолдеров», стратегические игры, готовиться и заключаться соглашения о частно-государственном партнерстве и пр.). Постепенно начала по-новому оформляться сама культура стратегического планирования развития регионов (стратегии стали разрабатываться на основе пакета возможных сценариев, с учётом геоэкономического контекста).

Под эти стратегии появилась возможность даже подвести специальный аналитико-исследовательский аппарат, который включает, по меньшей мере, три методики исследования и прогнозирования: пространственное планирование как способ представления о приоритетах развития территории (был осуществлен апгрейд разработанной ещё в 1930-е годы методики территориального планирования на основе выделения опорных каркасов в территориях); кластерный анализ, когда на российскую почву были перенесены американские разработки 1980-х годов; анализ бюджетных ограничений, скорректированный в соответствии с многовариантностью сценируемого будущего. На подходе ещё одна методика — анализ человеческих ресурсов территорий. Но как только новые цели и политические механизмы регионального стратегирования стали переводиться в проекты и программы развития, стало очевидно, что аналитико-исследовательское обеспечение не даёт механизма реализации региональных стратегий. Без такого механизма они рискуют остаться квазинаучной аналитикой или политическим пиаром.

Сегодня тем, кто заказывает «региональное развитие», и тем, кто его проектирует как подрядчик, стало ясно, что консультирование по региональному развитию должно быть не аналитическим, а деятельностно-организационным. Само по себе аналитико-проектное представление о будущем региона автоматически не реализуется в жизни. Между ним и реальной жизнью стоит барьер трансляции, перевода аналитических схем в управление и политику. Поэтому стал прорисовываться переход от «бумажных» планов к инвестиционному консультированию, к созданию «пулов инвесторов», продающих развитие в территории либо служащих его внутренним источником.

Региональное развитие должно превратиться в постановку в территориях «супермаркетов развития» — мест, где это развитие «продаётся»

Если речь идёт о зачерпывании внешней силы, то под эти пулы нужно чистить площадки, если о внутренних источниках — находить механизмы их поддержки.

Развитие неравномерно. Всегда есть его центры — источники инноваций. Именно они генерируют волны нового, распространяющиеся по обширной территории. Волны разбегаются быстрее и захватывают большую площадь, если в рыночной среде есть инвестор-заказчик, получающий доход от развития. Как только мы посмотрим, кто в сегодняшней жизни «продаёт» региональное развитие, то окажется, что этих девелоперов не так уж и много — потребительский ритейл, инновационное образование, площадки производства и торговли технологиями. Именно «держатели» этих объектов регионального развития — сетевых форматов торговли, университетов, технопарков, коммуникационных узлов — могут выступить инвесторами.

Но в одиночку реализовать свои проекты им будет трудно. Они будут успешными, если выступят как единый пул: образование требует человеческих ресурсов; последние не собираются, если на территории не обеспечивается определенная среда жизни и пр. Тем самым, региональное развитие должно, по сути, превратиться в постановку в территориях своего рода «супермаркетов развития» — подобных торговым моллам мест, в которых это развитие «продаётся».

Но размещение «супермаркетов развития» предполагает приход внешних сил на территорию, вторжение извне: миграцию, делающую человеческий капитал более мобильным и разнообразным; появление инвесторов-нерезидентов; глобализацию культуры и пр. Всё это ставит новые задачи в сфере политического управления региональным развитием.

Недостаточно найти в России инвесторов в развитие регионов, мало собрать их в пулы и спроектировать «супермаркеты развития», выбрав платформу молла, где будут смонтированы инновационные институты: важно найти политический способ имплементации нового в жизнь региона. Задачка не из легких.

Дата публикации: 06:54 | 17.03


Copyright © Журнал "Со - Общение".
При полном или частичном использовании материалов ссылка на Журнал "Со - Общение" обязательна.