Главная  |  О журнале  |  Новости журнала  |  Открытая трибуна  |  Со-Общения  |  Мероприятия  |  Партнерство   Написать нам Карта сайта Поиск

О журнале
Новости журнала
Открытая трибуна
Со-Общения
Мероприятия
Литература
Партнерство


Архив номеров
Контакты









soob.ru / Архив журналов / 2003 / Государство и Власть / Практика

Место встречи изменить нельзя


Муниципальная Революция — общее дело государства и общества

Игорь Бабичев
Секретарь Конгресса муниципальных образований РФ
komo@kmo.ru
Версия для печати
Послать по почте

Кремль, федеральные округа, области, республики — их много… И любой системе управления, расположенной на каждом из уровней, принадлежит своя доля власти. Но у этой властной пирамиды есть свое подножие, а точнее — фундамент. Это Большая Россия. Россия больших и малых городов и поселений, откуда до царя — далеко, но где есть своя власть — муниципальная.

МУНИЦИПАЛИТЕТ: САМОУПРАВЛЯЕМАЯ ОБЩИНА ИЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН? Муниципальная власть, местное самоуправление — часть системы публичной власти в России. В европейской правовой традиции существуют по крайней мере две концепции, два подхода к определению места муниципальной власти: как отдельного вида публичной власти, наряду с государственной властью, и как автономной части государственной власти. Первая концепция — это так называемая общественная теория местного самоуправления, в соответствии с которой право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Ибо исторически община возникает раньше государства, которое должно выражать свободу общинного управления. Особенно широко эти представления распространились в Соединенных Штатах Америки — государстве, которое в исторически обозримое время выросло из общин свободных переселенцев. Вторая концепция — так называемая государственная теория местного самоуправления, созданная трудами немецких правоведов Лоренца фон Штейна и Рудольфа Гнейста и развивавшаяся в России Николаем Лазаревским, Александром Градовским и Владимиром Безобразовым. Сущность их подхода состояла в том, что органы местного самоуправления одновременно являются и органами государственного управления, а их компетенция не есть нечто особенное, самобытное, естественное, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Эта теория отражает этап формирования государства, исторически свершившийся в Европе в XVIII — XIX веках, когда города (местные общины), отстоявшие свою автономию в борьбе с монархами и местными феодалами, стали основой формирующегося, а затем опорой и неотъемлемой частью состоявшегося буржуазного государства. Россия не проходила многих этапов формирования местных сообществ, которые прошла остальная Европа (или же проходила их иначе). Не знала она практически и опыта свободных переселенцев, каковой имелся у Северной Америки (казаки, осваивавшие Сибирь и Дальний Восток, были государевыми служилыми людьми; таковыми же служилыми людьми, только Церкви и Богу, были и монахи, колонизировавшие Русский Север и заложившие там основы полисной инфраструктуры). Городское, земское и крестьянское общинное самоуправление в России не выросло в полной мере исторически, но бы ло даровано народу императорской властью. Кстати, развитие института местного самоуправления в России в последней трети XIX — начале XX века стало одним из механизмов ускорения социально-экономического развития страны и, увы, одним из факторов «перегрева» этого развития, приведшего к революции. САМОУПРАВЛЕНИЕ ПРИ СОВЕТАХ — СПЛЕТЕНИЕ ИНТЕРЕСОВ Советская власть явилась своеобразной системой местного самоуправления как части государственной власти. Отрицать это (как делают сегодня многие поверхностные апологеты муниципальной теории) — значит грешить против истины. Система местной власти была так же дарована сверху, как и земское самоуправление в Российской империи, но она имела при этом свои, совершенно уникальные черты. Советское местное самоуправление было причудливым симбиозом местной государственной власти и квазигосударственной корпоративной власти партийно-общественных структур (мы ведем речь о позднем советском периоде 70—80-х годов, столь тесно переплетенным, что и разделить его на составляющие части было непросто. Местные Советы с их исполкомами, местные парторганизации с их горкомами и райкомами, комсомол, профсоюзы, комитеты народного контроля, ветеранские, женские организации, ДОСААФ, Красный Крест, общества охраны природы и охраны памятников, позднее — общества книголюбов и борьбы за трезвость и так далее, и тому подобное… Ну, чем вам не прообраз сложно устроенного гражданского общества? Вы думаете, депутат местного Совета (а Советы тогда имели 150 — 300 депутатов) не имел прав и власти? Депутатский запрос, его выполнение (или невыполнение) могли заслушивать и на заседании исполкома, и даже на бюро горкома и принять быстрые, и исполняемые решения. Местная власть была, в общем, прозрачна и контролируема. Перестройка в смысле юридическом, в этой области мало что изменила. Закон РСФСР 1991 года о местном самоуправлении пытался выстроить его как раз на базе советской территориальной конструкции и как фрагмент государственной власти. Закон предусматривал сильные Советы и избрание глав местных администраций, а также некоторую систему сдержек и противовесов между ними. Были весьма подробно прописаны полномочия местных Советов и местных администраций в зависимости от типа поселения. Однако постепенно, в том числе и под влиянием объединившихся в ассоциацию (Союз российских городов) муниципальных политиков, в основном мэров городов-центров областей и краев, происходил дрейф в сторону автономной (то есть общественной) модели местного самоуправления как страховки от административного давления государственной власти, прежде всего органов и должностных лиц государственной власти субъектов федерации. Конституция 1993 года окончательно закрепила этот выбор. Местная власть стала административно независимой от государства. Как вскоре выяснилось, наметилась ее независимость и от населения. ПОСТПЕРЕСТРОЕЧНЫЙ СУМБУР Становление местного самоуправления в первые годы новой России происходило на фоне доминирования авторитарнопатриархальной управленческой традиции, все еще весьма сильной в стране. «Президентская реформа» местного самоуправления 1993 года, когда после событий сентября—октября Указом Президента РФ были распущены все Советы и назначенные главы администраций остались наедине с самими собой, рубанула ростки местного самоуправления под самый корешок. Начала складываться система местной власти, имеющая мало общего с гражданским самоуправлением. Внутренние механизмы контроля, система сдержек и противовесов внутри местной власти перестали существовать (партийной составляющей в конфигурации местного самоуправления нет до сих пор). Структуры гражданского общества в виде общественных объединений и инициатив при отсутствии в 1993—1995 гг. местных представительных органов не могли оказывать существенного влияния на принятие решений в городах и поселениях. Малый и средний бизнес только складывался и в значительном своем слое был представлен криминальными и полукриминальными элементами. В то же время принято как аксиома, что автономное местное самоуправление — неотъемлемый компонент демократической (без кавычек) системы и зрелого гражданского общества (то есть общества самоуправляющихся граждан, находящихся в ситуации постоянного взаимодействия и общественного дискурса). Местное самоуправление — это место, где государство и общество находят друг друга и становятся соработниками, порождая феномен гражданского территориального самоуправления как публично-властного института. Таким образом, местному самоуправлению имманентно присущи демократизм и представительность власти, ибо феномен самоуправления реализуется лишь тогда, когда объект управления совпадает с субъектом и становится равен ему. Население и выступает таким объектом-субъектом местного самоуправления. Таков теоретический идеал. Но муниципальная власть сегодня слаба. Ее слабость порождена, с одной стороны, слабостью государственной власти, а с другой — неоптимальностью конфигурации самой местной власти, а также ее скудным ресурсным обеспечением. Между тем в стране идет методично выстроенный процесс замены классического государства системой правления ограниченного круга мегакорпораций в интересах самих мегакорпораций (современная олигархия). БЕЗ ПРОБЛЕМ — КАК БЕЗ ПРЯНИКОВ Муниципальная революция есть революция демократическая, революция, создающая средний класс и гражданское общество. Это проявляется, прежде всего, в концентрации собственности и финансов в руках олигархических кланов, соответственно за счет всех остальных слоев общества, в том числе (а в конкретных условиях нашей страны — прежде всего) за счет отъема (перераспределения) потенциальных ресурсов местных сообществ. То есть в обществе происходит этакая экспроприация экспроприаторов наоборот. Так, если в 1992 году расходные полномочия местного самоуправления составляли 28% среди расходных полномочий всех уровней власти, а доходы местных бюджетов — 26% доходов консолидированного бюджета, то в 2000 году разрыв между расходными полномочиями местных властей и доходными источниками для их исполнения составлял соответственно 28 и 14%. Глобальная нехватка финансовых ресурсов для исполнения системных задач на всех уровнях публичной власти и невозможность решения этой проблемы в рамках существующей макроэкономической парадигмы и есть основной политэкономический вопрос сегодняшней России. Остальные проблемы — производные, но некоторые из них весьма существенны. Один из таких нерешенных вопросов — нечеткая разграниченность расходных полномочий и, соответственно, доходных источников бюджетов всех трех уровней публичной власти (федеральной, региональной и местной). Решить эту задачу призвана созданная летом 2001 года комиссия Президента РФ которую возглавил заместитель главы администрации Дмитрий Козак. Итогами работы этой комиссии и стали два новых федеральных закона — «Об основах государственной власти в субъектах федерации» и «Об основах местного самоуправления». Эти законы призваны оптимизировать региональную государственную власть и местное самоуправление и разделить полномочия между всеми тремя властями. Задача разграничения полномочий — правильная и благая, давно требующая решения. Но тут есть опасность впасть в грубый механицизм. Новый закон о местном самоуправлении предписывает местной власти, например, иметь только то имущество, которое соответствует вопросам местного значения, определенным этим законом. А остальное имущество — перепрофилировать или приватизировать до 1 января 2009 года. Помилуйте, а как же быть с какой-нибудь гостиницей в малом городке? Она там — одна. Она там нужна. Но частный бизнес содержать не может — нерентабельно. Значит ли это, что, последовав букве закона и выполнив его положение, город при этом лишится гостиницы (ведь вопросы гостиничного хозяйства по закону не являются вопросами местного значения)? А если в том же малом городе есть еще и единственный рынок и сегодня он — муниципальный, значит ли это, что его надо будет приватизировать? И стало быть, новые хозяева получат возможность собирать ту самую монопольную ренту (рынокто единственный в городе), которую раньше собирал муниципалитет. Ну и кому же тогда будет принадлежать власть в городе? Избранным гражданами мэру и депутатам или владельцам рынка? Вообще говоря, на приватизацию следовало бы наложить рентные ограничения. А то приватизировали все элеваторы — и получается, что все жители платят монополисту, покупая муку и хлеб. А ведь рента — это достояние сообщества (местная рента — достояние местного сообщества). Но самая главная и актуальная проблема заключается сегодня в том, что очень скоро — уже до 1 января 2009 года — будут приватизированы муниципальный жилой фонд и, соответственно, вся инфраструктура его обслуживания. Поэтому все люди, не проживающие в собственных домах и виллах, а живущие в муниципальных квартирах, рискуют в самом ближайшем будущем оказаться в лапах некоего местного монополиста, который обложит их очередным рентным платежом в свою честь. Наконец, необходимо разобраться с положением о доходах местных бюджетов, соответствующих расходным полномочиям местной власти. Если не будет оформлена основная политэкономическая парадигма нашего времени, о которой немало было сказано выше, денег в местных бюджетах хватать не будет хронически, им неоткуда будет взяться. Хотя, слов нет, налоговую систему надо совершенствовать, а межбюджетные отношения — оптимизировать. Но это паллиатив. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕВОЛЮЦИЯ Нужна муниципальная революция. Быстрое (времени на это уже практически не осталось) укрепление муниципальной власти — структурное, кадровое, ресурсное. Местная власть должна получить в свое распоряжение реальные экономические и административные рычаги для регулирования комплексного социальноэкономического развития городов и поселений на основании долгосрочных стратегий, созданных при помощи квалифицированных специалистов. Местную монопольную ренту необходимо возвратить местному сообществу. Местная власть должна быть самоуправляющейся и, таким образом, подконтрольной населению. В ней должны работать грамотные управленцы; а значит, их надо воспитывать, тренировать, обучать и переобучать. Местная власть, объединившись, например, в Общефедеральный муниципальный конгресс (способный стать значимой лоббистской структурой), должна добиться возможности для малого и среднего бизнеса получать дешевые и долгосрочные кредиты, иначе ни о каком реальном среднем классе не стоит и помышлять. С этими предложениями можно соглашаться, их можно оспаривать или дополнять, но вот что несомненно: укрепление и усиление муниципальной власти невозможны без укрепления государства вообще. То есть без созидания в России эффективного демократического государства. Потому что олигархия никогда не поделится ресурсами с сообществом, ибо существует не для того. Муниципальная революция есть революция демократическая, революция, создающая средний класс и гражданское общество. А местное самоуправление не что иное, как один из тех рычагов, при умном и умелом использовании которого можно созидать новую страну.


Добавить комментарий

Текст:*
Ваше имя:*
Ваш e-mail:*
Запомнить меня

Комментарии публикуются без какой-либо предварительной проверки и отражают точку зрения их авторов. Ответственность за информацию, которую публикует автор комментария, целиком лежит на нем самом.

Однако администрация Soob.ru оставляет за собой право удалять комментарии, содержащие оскорбления в адрес редакции или авторов материалов, других участников, нецензурные, заведомо ложные, призывающие к насилию, нарушающие законы или общепринятые морально-этические нормы, а также информацию рекламного характера.






Государство и Власть
Концепт
Это просто: ВЛАСТЬ
Дмитрий Петров
Власть на новом рубеже
Глеб Павловский
Силу дает вера
Александр Юрьев
Вечный двигатель бытия
Сол Д. Алинский
Мир: Семь размышлений в мае 2003 года
Субкоманданте Маркос
Явление запада народу
Александр Зиновьев
Испытание империей
Анатолий Уткин
Сообщения
Co-Общения
Практика
Власть с нуля
Борис Золотарев
Место встречи изменить нельзя
Игорь Бабичев
Тайное оружие доступное всем
Екатерина Егорова
Наследники левой традиции выбирают сильную власть
Иван Мельников
Ситуативная оппозиция в сложной ситуации
Сергей Иваненко
Оперативный простор
Жаркое дыхание политической кухни
Война и мир
Елена Русская
Этика управления и социальная ответственность корпораций
Фарход Ниязов
Выбор обреченности
Контрудар невозможен?
PR-ликбез для руководителей
Мир как мостик


e-mail: info@soob.ru
© Со-общение. 1999-2018
Запрещается перепечатка, воспроизведение, распространение, в том числе в переводе, любых статей с сайта www.soob.ru без письменного разрешения редакции журнала "Со-общение", кроме тех случаев, когда в статье прямо указано разрешение на копирование.